深度解析影响美国吸收全球人才的S.386法案

本文来自洛杉矶华人资讯网和陌上美国公众号

导语

在硅谷某家大厂工作的Bhaskar（受访者要求只透露其姓氏）几乎在每个工作日都会做一件事情：给伊利诺伊州民主党籍参议员迪克·德宾(Dick Durbin)打电话。在12月17日前，他和他的同伴们的措辞是：“德宾参议员，你为什么要歧视印度人？你要什么条件才能赋予我们平等的权利？”12月17日后，他则对德宾办公室留言说：“请尽快让S386法案得到通过。”圣诞节这两天他暂作休息，但在1月2日重返工作岗位后，他将恢复这样的电话抗议，在他的通话列表中，还会加上加州民主党参议员戴安娜·范斯坦(Dianne Feinstein)。Bhaskar是“移民之声”(Immigration Voice)近10万名成员中的一员，移民之声是一个印度移民组成的全美组织，代表着近100万印度移民及其家庭成员的利益。在该组织、其他印度裔游说组织，以及印度官方的推动下，S386这项旨在废除绿卡国别限制的法案反复在美国参众两院推出，而今年更是似乎到了成功的边缘，这项法案有可能会对中国和其他出生国的绿卡申请人带来严重不利。

“公平法案”有欠公平  

2015年，印度总理莫迪访问Facebook公司。Source: AP  

2019年2月7日，美国联邦参议院与众议院在同一天提出了今年的第一份移民提案：2019高技能移民公平法案(Fairness for High-Skilled Immigrants Act of 2019)。主张取消对每个国家的绿卡总额限制。目前美国法律规定，每年来自任意一个国家的申请绿卡的配额都是7%。该法案的众议院版本叫H.R.1044，参议院类似的法案则名为S.386，提案者是犹他州共和党参议员麦克·李(Mike Lee) 和加州民主党参议员贺锦丽(Kamala Harris，其母为印度裔)。 

虽然号称是“公平法案”，但像彭博视点这类政策观察评论都指出，实则上它并不公平。 

HR 1044（S386）的核心是： 

1.亲属移民的国别配额从7%提高到15%； 

2.取消雇佣类移民的国别配额； 

3.取消1992年中国学生保护法（每年从EB-3 Other Workers和EB-5中扣除分别扣除300个和700个中国大陆的配额）； 

4.为EB2、EB3、EB5制定了3年过渡期： 
• 2020财年，除了申请人数最多的两个国家（印度和中国大陆），其他国家申请人可以使用15%的配额（每个国家不超过其中的25%）  
• 2021财年和2022财年，除了申请人数最多的两个国家，其他国家申请人可以使用10%的配额（每个国家不超过其中的25%）  
• 过渡期内任何一个国家获得的配额不超过85%  

看着似乎提高了中印两国申请者的配额，但细究下来不然。 

美国移民局规定，每年要给出14万张工作移民的绿卡。为了确保多元化，美国在1965年出台的《移民法》(Immigration Law)中还规定，来自同一个国家的绿卡批准数不可以超过这个类别批准总数的7%。 

EB2（专业/技术人才）和EB3（技术/非技术工人）是中国大陆和印度裔申请人最主要使用的雇佣类移民申请类别，这两大类每年一共各发40040张绿卡，那么对于每个国家最多就是每类别2803张，但中印两国每年赴美的留学生都远不止这个数。 

这就导致中国大陆和印度成了EB2/EB3唯一存在排期的两个国家，中国大陆的申请人排期预计在4-6年左右，印度裔申请人有的会等待长达10年以上，一些来自印度持EB-2签证的申请绿卡者的等待时间甚至会长达151年左右。这不仅会让申请人感觉前途未卜，也会给他们的亲人的人生带来很大影响，比如主申请人离世、或者其在外国出生的子女年满21岁后，都可能会面临被遣返的境遇。所以印度裔游说组织以及雇佣了大量印裔技术人才的硅谷科技公司多年来一直在呼吁取消国别配额。 

游说的结果便是HR 1044（S386）。拆掉国别限制以后，不分申请人出生国，一切按先来后到的次序排期，貌似公平，但实际的局面将是整个EB2/3申请进入印度时间：积压的印度裔绿卡申请人太多了，在EB2类别中就有逾51万人。按美国移民局(USCIS)的数据来看，印度裔EB2和EB3的排期都卡在了2009年，如果按目前的速度进行审批和发放，中国人在结束了三年过渡期、进入“先来后到”排期后，之后N年（按不同的专家和机构估算，N=4-8）几乎拿不到职业类别的绿卡。 

图片说明：如果S386通过，预计未来十余年的绿卡发放情况。  

而且，这也不光是中国大陆出生的申请人遭殃，在等待为印度裔申请人开闸泄洪的这些年里，其他所有国家、硅谷科技公司以外其他行业的申请人，移民之路也几乎被堵死，而这既不利于美国经济均衡向前发展、也不利于美国民生，同时不利于美国各族裔间的平衡。专注于报道华府动态的媒体《The Hill》因此称，“公平法案”折射出鼓吹“多元化”的硅谷口号有多么空洞。 

卡托研究所(Cato Institute)的一项分析计算出，需要8年时间才能清理积压的印度裔申请。该研究所称，由于大多数积压的印度人都在科技行业工作，这种转变将意味着其他领域的高技能工人，“比如医疗保健和医学研究……将被剥夺居住权长达十多年，在基础科学、工程、化学、物理、人工智能、气候变化和许多其他领域，非印度裔申请人等于看到了一个信号：他们的未来不在美国。”  

在美国科技领域的工作者中，有约25%的人都是在国外出生，而且这个数字还在上升。美国四分之一的医生是在国外出生的，其中很多来自撒哈拉以南的非洲地区。在美国贫穷农村地区，医生的地位尤为重要，当中五分之一的药剂师和四分之一的牙医是在国外出生的。其他类型的医疗工作者来自亚洲、墨西哥、中美洲和加勒比海地区，随着婴儿潮一代开始变老，美国民众对这些工作者的需求也在增加。 

如果公平法案获得通过，各类医疗人才很可能会转向其他国家。毕竟新西兰、爱尔兰、澳大利亚和英国也迫切需要外国培训的医生。 

“等待的时间太长了，非印度籍工人将排不上队，”移民律师米歇尔·卡内罗(Michelle Canero)说。卡内罗还表示，外国直接投资（其中几乎没有一项来自印度）也将受到影响，因为外国公司将无法将他们的高管和顶级专业人员外派到美国来参与管理。 

也正是因为这些考量，事实上印度裔从2011年以来，每两年就会推一次类似HR 1044（S386）的法案，不过一直不怎么受欢迎。具体发展轨迹是： 

2011年：HR3012 （获得11个co-sponsors）； 
2013年：HR633（获得14个co-sponsors）； 
2015年：HR213（获得147个co-sponsors）； 
2017年：HR392（获得329个co-sponsors，已超过众议院70%票数，但众议院没有表决）； 
2019年：HR1044（在众议院获得311个co-sponsors，在参议院有34个co-sponsors）  

不过今年，由于印度裔游说团体和科技业大公司的支持，这项法案已经非常接近通过了。  

来看S386如何博弈

麦克·李（图左）和兰德·保罗参议员。Source: AP  

7月10日，众议院以365：65高票通过了HR1044。 

7月11日，其姊妹法案S386（应参议员查克·格拉斯利要求，增加了有关对H1B设限的条款）送到参议院。为了让法案快速通过，麦克·李希望通过无异议表决(Unanimous Consent)的方式，绕过投票环节，直接通过参议院。无异议表决是假设“所有人都支持”某法案，如没有任何一个参议员当场反对，就能无需进行听证，绕过参议院的投票环节，直接闯关通过。 

当天，来自肯塔基、代表医疗体系利益的参议员兰德·保罗(Rand Paul)表示反对并阻止了法案，他的理由是美国护士稀缺，需要通过移民来招募，且护士不属于H-1B范围，只能通过EB3入境工作。S386若生效，几年内将没有任何在岗的护士。保罗提出了修正案S.2091，也称《信任法案》（消除积压、合法移民和就业签证加强法案）。该法案的想法是把绿卡的蛋糕做大，提出将基于就业的签证数量增加一倍，使每年可获得的签证数量增加一倍，并免除受抚养人的年度签证配额。这个修正案也获得了一些支持，但因为增加的绿卡量过大，更加没法通过。 

9月17日，麦克·李在S386中加入护士条款，满足了保罗的诉求之后，S386的主要障碍似乎已经移除。 

9月19日，S386再次试图在参议院闯关，这次提出阻止的是佐治亚州的共和党参议员戴维·珀杜(David Perdue)，珀杜的发言相当委婉。之后一周，珀杜表示已被说服。 

9月24日，S386又一次试图进行无异议表决，伊利诺伊州参议员德宾投了反对票。德宾总体上是持亲移民立场的，他认为考虑到美国的失业率和老龄化问题，美国想要保持竞争力就需要更多的外国公民，但他认为公平法案只会将问题从印度裔转嫁到别的族裔，所以他也提出了自己的法案——救济法案(Relief Act)，该法案取消了国家配额，但增加了就业和家庭绿卡的数量。他这样解释自己的想法，“我们需要IT工程师，我们需要医学研究人员，我们需要护士，我们需要许许多多其他的人，他们现在都被这个绿卡限制所束缚。是时候结束这一切了，是时候打开大门了，只有这样，才会对经济有益，才是人道主义，才能展现我们国家的价值观。”  

在那之后，麦克·李和德宾几度在参议院提出对各自的S386和救济法案进行无异议表决，又几度封杀各自的法案。许多团体就两大法案也进行了大量的辩论。直到——  

12月17日，德宾和李之间达成了一项协议，也就是说，在S386的道路上，这几个月以来最坚定的反对者也已经妥协了。新的S386 / HR 1044修正草案尚未提交参议院，以下摘要基于社交媒体上流传的31页草案文本。让我们看一下草案摘要。 
 

“早期调整”

任何持有长期临时签证的人，如果找到了一份专业工作，在等待270天之后，就可以获得一份为期三年的可更新的工作许可。这将是一个类似于绿卡的身份，但不必排期或受到年度移民限制。它每年可能适用于数十万人，包括外国学生、访问学者、北美自由贸易协定的工作人员、投资者等等。此外在调整身份期间，申请人可以更换工作，也可以自由地暂时出入境。 

这种做法不会增加发放的绿卡数量，也不会增加外来工的签证限额，但它无疑会吸引更多来自海外的申请人以其他临时身份进入美国。因此，虽然可能不会发放更多的绿卡，但肯定会有更多的外国工人获得实际居留权。这就等于在临时签证工人和绿卡永久合法居民之间建立一种新的“早期调整”状态。 

其余国家配额

李-德宾法案仍然将印度和中国视为两个主要的基于就业绿卡申请国，并安排了三个过渡财年，每个财年为两国保留的比例也与前述法案相同。不同之下在于，在前9个周年（例如2020-2029财年），将5.75%的绿卡额度，即每年约4600张绿卡预留给世界其他地区。 

附加H1B计划条款（集团公司50%条款）

总数为50人或50人以上的雇主（只要在一个实体下向美国国税局报税，就会被视为一个雇主），其H1B或L1雇员人数不得超过50%。 

此外还将公开优先雇佣H-1B签证工人定为非法；要求提供支付给外籍工人工资的证明；禁止对举报滥用签证的员工进行报复。此条例被观察人士视为对印度裔对H-1B滥用的反制。在Twitter上，大量印度裔因此对德宾发起进一步的言语攻击。 

此外，协商后的新法案还对I-485调整身份申请、受养子女身份调整（年龄超过21岁也不会失去申请绿卡资格）、已故主申请人的被抚养人身份调整（同样不会失去资格）等做出了规定。 

一旦正式将其作为修正案提出，程序上需要继续进行听证会，或者再来次无异议表决。一旦法案在参议院获得通过，由于新版本改动太大，必须再次在众议院进行投票。参众两院通过的最终版本在总统签署后就会生效，成为法律。 

南达科他州参议员麦克·朗兹(Mike Rounds)已发表公开信（见上图），称会继续反S386，因为该法案影响了该州奶农招募挤奶工人。  

十年磨一剑  

考虑到参众两院对S386的认可度非常高，印度裔的游说组织和支持它的科技公司也在不断总结经验、积累人脉、培养势能，这个法案在2021年通过的可能性并不是不存在的。相比直到兵临城下才开始给议员打电话发邮件的华人团体，用了十余年时间推出有利于己方法案的印度裔社区，确实有值得学习的地方。 

第一，他们做到了提早布局、动员庞大的民间力量。

早在2006年时，面对50万人等待绿卡的局面，印度裔社区已经成立起了“移民之声”并获得了《纽约时报》的报道，而且这个团体并没有突显出族裔特征，而是包装成了一个看似囊括各族裔的组织，它利用了美国人的普遍观点来争取同情——美国人并不反对移民，尤其不反对在经济上有着显著贡献的移民，而只是反对非法移民。 

“移民之声”作为一个激进组织，灵活运用社交媒体，既在Twitter上直接喊话，也在较私密的telegram上安排线下活动，做到每次参议院听证会之前都有大量印度裔民众到现场表达对S386的支持。此外，还有多个其他印度裔草根社区也在做着类似的工作。下面这张2016年的社交媒体记录就显示，这年印度裔的另一个团体“合法移民平等”(Legal Immigrants For Equality)也在广泛与议员见面沟通。 

比如针对一直唱反调的德宾参议员，他们就曾反复号召印度裔申请人直接打电话向他的办公室抗议，在twitter上大肆进行人身攻击，称他是种族主义者、仇恨印度人，在法案上加入的是“毒丸计划”，甚至称“你在参议院的同事知道你不是一个值得尊敬的人。你的同事说你不值得信任”，但同时，他们也鼓励印度裔同胞与德宾面对面，以情动人。 

同时，还有一些印度裔移民站出来讲述自己的故事，让美国主流媒体相信，这群高学历、高技能的“模范移民”多年来未能得到公平的对待，而且这一代的痛苦已经延续到了子女身上。比如12月17日《华盛顿邮报》就以一对印度裔IT专业人士和肾脏移植专家的境遇入手，讲述了他们的诉求。这类报道能在很大程度上争取美国普通民众的同情。 

第二，民间高度施压的同时，印度官方则在不断展开外交攻势示好。

印度官方不断强调印度外包工作对美国经济的重要性。外包经济为印度创造了大约780亿美元的收入，伴随着美国经济增长，印度可以把工人带到美国，把汇款和其他工作机会送回印度。 

就在印度裔的电话快要将德宾淹没的时候，12月4日，印度驻美大使哈什·施林格拉(Harsh Shringla) 证实，他与德宾举行了会晤，并在twitter上发文称：“@SenatorDurbin，谢谢你参与讨论高技能印度专业人士通过填补技术短缺为美国经济带来的价值。”施林格拉称，大约90万印度签证工人“对美国科技产业的竞争力至关重要”。 

除了德宾，这位大使在2019年下半年还会见了许多其他美国政界人士，比如北达科塔州参议员凯文·克莱默(Kevin Cramer )，他是S386法案的主要支持者。 

第三，印度游说得到了美国科技行业和零售企业的支持。 

今年7月，代表美国主要科技公司的倡导和政策组织信息技术产业委员会(Information Technology Industry Council)致函支持该法案的美国众议院议员。信中说，委员会成员公司“敏锐地意识到，我们生活在一个人才无国界的时代。因为对原籍国的武断限制而阻止一名熟练工人在美国提供他/她的技能就会起到适得其反的效果，在今天的经济中不再有意义。”  

这些行业希望促进印度工人就业，一方面是因为印度员工、尤其是领先H-1B的外包员工可为雇主节省可观的劳动力支出，由此获得投资者的认可；一方面也是因为美国投资者希望进入印度不断增长的消费市场，希望能取得印度政府方面的支持。 

通过对Open Secrets记录的游说实体进行总结可以发现，包括亚马逊、思科、Facebook、谷歌、微软、英特尔、沃尔玛等主要公司都对该法案进行了游说，此外还有多家代表美国主要公司的大型游说公司参与此案，总共达到了47家实体。以下为部分游说实体名单。 

压低员工成本对企业有利。例如，沃尔玛通过将北卡罗莱纳州的569个金融和会计岗位外包给印度更廉价的H-1B员工来提升其股票价值。如果公司每位员工节省1万美元，沃尔玛每年将节省570万美元。在华尔街，沃尔玛的市盈率是25比1，因此节省的570万美元工资将使其股东价值增加1.42亿美元。 

沃尔玛选择了一家美国第三方公司Genpact来提供印度外包工人，这家公司2018年申请了271个H-1B， 2017年申请了410个，2016年申请了307个。Genpact 33亿美元的营收足以为包括贝恩资本(Bain Capital)、贝莱德(Blackrock)和嘉信理财(Charles Schwab Investment Management)在内的投资者带来75亿美元的股票价值。由此可见，在印度裔工人之外，还存在着一个有强大资本支持的利益链条。 

此外，诸如沃尔玛和亚马逊这样的公司正在试图在印度全境扩张零售网络，而印度独特的营商环境导致他们很容易水土不服，他们也渴望获得印度政府的支持。 

相比之下，游说反对该案的登记实体则只有17个，主要为除印度裔之外的其他各族裔在美团体。而且行动得太晚，多数华人团体是在9月份法案差点在参议院闯关成功时才听闻此事，并自发组织给议员打电话、写邮件的行动。

需要指出的是，许多印度裔移民在美国的处境确实不佳，美国作为一个民族大熔炉，需要包括印度裔移民在内的各个族裔发挥其贡献，在反对S386或者相关法案时，需要警惕的是爆发民粹主义浪潮，令不同的少数族裔之间产生对立，华人既要学习印度裔如何用西方的叙事和语言来讲好我们自己的故事，也要注意团结一切可以团结的利益相关方。 

在新的一年，Bhaskar会继续给议员打电话。华人将如何应对？  

■ 作者为纽约华人资讯网主笔詹涓，曾任《彭博商业周刊》中文版副主编 

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